شکل گیری احزاب، موانع و راهکارها، ایران؛ یکشنبه24 آبان 1377.
آگوست 8, 2020
نفي افراط گرايي و ساختارشکني
آگوست 8, 2020
 
 

نظام دو مجلسي دواي درد ماست

گفت‌وگوباجواداطاعت
نظام دو مجلسي دواي درد ماست
آيا موانعي كه در سر راه پارلمان براي اعمال نظارت در حيطه قانون و اختيارات خود بر عملكرد دولت و تصويب قوانين ايجاد مي‌شود ناشي از ضعف نمايندگان آن دوره است يا ساختار سياسي؟ پاسخ به اين سوال يكي از محورهاي اصلي گفت‌وگو با نماينده مجلس ششم را به خود اختصاص داد. جواد اطاعت كه به‌عنوان مدرس حقوق تطبيقي، مطالعات كافي در اين حوزه در نظام‌هاي سياسي صورت داده همچنين در باب عملكرد دوره‌اي از مجلس شوراي اسلامي كه همچنان موافقان و مخالفان جدي دارد - يعني دوره ششم - به تفصيل سخن گفته و از عملكرد اصلاح‌طلبان
حامدطبيبي
تهران امروز

ارزيابي شما از عملكرد مجلس در 30 سال گذشته مثبت است يا منفي؟ اگر منفي است مشكل را ساختاري مي‌دانيد يا عملكردي؟
عملكرد مجلس در ظرف زماني و مكاني خاص بايد ارزيابي شود اما در نماي كلي، مجلس شوراي اسلامي هم از نظر ساختاري و هم از لحاظ عملكردي با مشكلاتي مواجه است كه امكان اثرگذاري به عنوان نهاد قانونگذاري مستقل را دارا نيست. از يك سو شوراي نگهبان با تغيير اصل 99 قانون اساسي در تشكيل مجلس دخالت تام و تمام پيدا كرده و از سوي ديگر با تفسير موسع از جايگاه خود به‌ويژه تطبيق قانون عادي با قانون اساسي و شرع آن هم از زاويه ديد خود مي‌تواند مجلس را كم اثر كند.
ازحيث عملكردي چطور؟
از اين حيث هم به دليل نوع نظام انتخاباتي، نمايندگان به جاي پرداختن به وظايف نظارتي و قانونگذاري خود، عمدتا درگير مشكلات ريز و درشت حوزه‌هاي انتخابيه و دشواري‌هاي خاص آن شده و به‌جز برخي چهره‌هاي معدود، بقيه به‌جز «قيام و قعود» عموما نقش چنداني در فرآيند قانونگذاري و انجام وظايف بسيار بااهميت نظارتي و قوه مقننه برعهده ندارند.
تا آنجا كه مي‌دانم، مساله تطبيق قوانين عادي با قانون اساسي در برخي ديگر از كشورها نيز وجود دارد.به عنوان مثال در ايالات‌متحده قوانين كنگره در صورت لزوم از سوي ديوان عالي ابطال مي‌شود. اين كاركردي شبيه شوراي نگهبان نيست؟
در آمريكا كنگره قانون را به‌طور مستقيم تصويب كرده و براي اجرا به دستگاه‌هاي ذي‌ربط ابلاغ مي‌كند. چنانچه در جريان اجراي قانون ارگان‌ها با مصوبه‌اي برخورد كنند كه به‌رغم آنها با قانون اساسي داراي مغايرت باشد آن را به ديوان عالي ارجاع مي‌دهند تا در همان مورد خاص اظهارنظر كند. شوراي قانون اساسي فرانسه هم مشابه همين نقش را ايفا مي‌كند و وظيفه آن مطابقت قوانين عادي با قانون اساسي نيست. قانون عادي پس از تصويب مجلس جنبه اجرايي دارد. مگر مواردي كه از سوي رئيس‌جمهور، نخست‌وزير يا روساي مجلس احتمال داده شود كه قانون مصوب در حال اجرا، با قانون اساسي در تعارض است. بايد توجه داشت كه تنها در چنين شرايطي است كه شوراي قانون اساسي وارد مي‌شود نه در هر قانون و با تفسير خاص خود.
پيشنهاد شما براي اصلاح نارسايي‌هاي ساختاري و عملكردي مجلس وتعيين حدود عملكرد نهادهاي مرتبط چيست؟
من يكبار در يكي از برنامه‌هاي سيماي جمهوري اسلامي به بحث در اين باره پرداخته‌ام. فرآيند قانونگذاري در ايران ناقص و به عبارتي «مرخم» است. به نظر مي‌رسد نظام دو مجلسي خواهد توانست اين نارسايي را برطرف كند چرا كه هر يك از دو مجلس يك فلسفه وجودي دارد. به نظر من فقدان وجود مجلس دوم در ايران سبب شده نيازمند تشكيل نهادهاي مختلفي شويم كه هزينه‌هاي مادي و غيرمادي زيادي را هم در پي داشته است.
در طرح شما، شوراي نگهبان جاي خود را به مجلس دوم مي‌دهد؟
خير پيشنهاد من اين است كه با بازنگري در قانون اساسي، مجمع تشخيص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شوراي بازنگري ق.ا.چ.ا. شوراي عالي استان‌ها و حتي شوراي نگهبان جاي خود را به مجلس دوم بدهند. در آن صورت پارلمان، جايگاه شايسته خود را پيدا خواهد كرد.
اما اين نهادها بعضا وظايف متضاد يا مشكل يكديگر را دارا هستند. اين مجلس دوم چگونه همه اينها را پوشش مي‌دهد؟
مجلس اول نماينده مطالبات و درخواست‌هاي آني و حضوري مردم بوده و مجلس دوم نماينده مصالح و منافع دراز مدت و استراتژيك ملي است. در يك نظام از يك سو بايد به نيازهاي فوري مردم پاسخ داده شود و از ديگر سو، مصالح عاليه و درازمدت در تصويب قوانين لحاظ شود. به‌عنوان مثال اگر مجلس، قيمت بنزين را آنگونه كه برخي نمايندگان شناخته شده‌ اصولگراي مجلس هفتم مي‌خواستند، ليتري 30 تومان در نظر بگيرد در بدو امر مصرف‌كنندگان بسيار خوشحال خواهند شد اما ترديدي نيست كه اين امر با مصالح عاليه كشور در تعارض خواهد بود.
يكي ديگر از موضوعاتي كه در خصوص مجلس مطرح مي‌شود بحث همسويي يا عدم همسويي سياسي آن با دولت مستقر است، به‌طور كلي يكدستي دولت و مجلس به سود مردم است يا به ضرر آنها؟
در مقاله‌هاي حقوقي در اين خصوص دو نوع نگاه كاملا متفاوت ديده مي‌شود. در نظام‌هاي سياسي «رياستي» مانند آمريكا، انتخاب رياست‌جمهوري و كنگره به‌طور مجزا برگزار مي‌شود و براي همين ممكن است رئيس‌جمهور از جمهوريخواهان و مجلس در اختيار دموكرات‌ها باشد يا برعكس. در برخي كشورها مانند انگلستان اما شرايط متفاوت است. هر حزبي كه اكثريت را در انتخابات پارلماني در اختيار بگيرد، معمولا رئيس حزب يا رئيس شوراي رهبري را به عنوان نخست‌وزير معرفي كرده و او نيز كابينه تشكيل مي‌دهد. در اين صورت هيچ بهانه‌اي براي حزب حاكم وجود نخواهد داشت چرا كه هماهنگي كامل ميان دولت و مجلس وجود دارد.
كدام‌يك از اين دو حالت اثرات بهتري در اداره كشورها داشته است؟
هر كدام داراي معايب و مواهبي هستند. در سيستم رياستي چنانچه رئيس‌جمهور بخواهد از قدرت بالاي خود استفاده سوء كند كنگره در مقابل او ايستاده و رئيس‌جمهور برآمده از حزب رقيب را كنترل خواهد كرد. در عين حال در صورت همسو نبودن دولت و مجلس نمايندگان اين احتمال وجود دارد كه رئيس‌جمهور نتواند قوانين مد نظر خود را از تصويب مجلسيان (نمايندگان و سنا) بگذراند و به وعده‌هاي انتخاباتي خود عمل كند. در نظام كابينه‌اي هم همين محاسن و معايب وجود دارد. از يك‌سو يكدستي دولت و مجلس نوعي آزادي عمل ايجاد مي‌كند تا حزب حاكم با فراغ بال در جهت نيل به اهداف و وعده‌هاي خود حركت كند و در عين حال، هيچ بهانه‌اي براي عدم تحقق وعده‌ها وجود ندارد. در مقابل اين آسيب هم محتمل است كه تمركز قدرت در دست يك حزب يا جريان سياسي باعث ناديده گرفتن حقوق اقليت شده و جريان حاكم به سمت استبداد و تماميت‌خواهي سوق يابد.
به ايران اشاره نكرديد. با توجه به اينكه در ايران نيز شبيه ايالات‌متحده از شيوه رياستي استفاده مي‌شود.تا چه ميزان اين روش كارا نشان داده است؟
به دليل اينكه در ايران سابقه چنداني در دموكراسي وجود ندارد به نظر كارشناسان، استقلال عمل قوا به صواب نزديك‌تر است و شيوه رياستي مفيد خواهد بود، اگر اشكالات موجود برطرف شود. با اين حال و به‌رغم برگزاري انتخابات جداگانه مجلس و رياست‌جمهوري متاسفانه شاهد آن هستيم كه در دو دوره اخير، مجلس تحت برخي فشارها ناچار به تمكين در برابر دولت مي‌شود كه اين امر ناخرسندي و اعتراض برخي نمايندگان را هم در پي داشته است. نمونه اخير آن رفتاري بود كه رئيس دولت در خصوص لايحه‌اي كه به هدفمند كردن يارانه‌ها مشهور شده، بروز داد. برخي بي‌توجهي‌ها به قانون اساسي و آيين‌نامه داخلي مجلس در آن روز باعث اعتراض مجلس شد و رئيس دولت در آن ميان اعلام كرد كه اگر اختيار كامل هزينه‌كرد درآمد هنگفت ناشي از حذف يارانه‌ها را به وي ندهند، لايحه را پس خواهد گرفت. متاسفانه مجلس نتوانست بر سر تاكيد قانوني خود باقي بماند و اين در حالي است كه قوه مجريه موظف است در برابر قوانين مجلس تمكين كند. به هر حال به نظر مي‌رسدهمسويي مجلس و دولت در اين دو دوره سبب شد جايگاه آن تضعيف شود و برخي نمايندگان دور هفتم به شدت از نحوه رياست رئيس مجلس هفتم گله‌مند شده و در دوره هشتم آن را تغيير دهند.
مجلس ششم هم با دولت اصلاحات همسو بود و برخي اصولگرايان بر اين باورند كه اين مجلس هم با دولت اصلاحات مماشات مي‌كرد. شما به عنوان نماينده دور ششم چه دفاعي در برابر اين اتهام داريد؟
روابط مجلس ششم با دولت اصلاحات متفاوت از رابطه مجلس هفتم و هشتم با دولت احمدي‌نژاد است. دولت اصلاحات در رابطه با مجلس ششم از حيطه‌هاي قانوني فراتر نرفته و مناسبات فراقانوني از سوي هر دو نهاد رد شد.
اصولگرايان هم مجلس هفتم و هشتم و ارتباط آن با دولت را همين‌گونه توصيف مي‌كنند. پس چرا خود آنها و چهره‌هاي شاخص آنها با برخي القاب از عملكرد مجلس هفتم و برخي نمايندگان مجلس هشتم ياد مي‌كنند؟
در عين حال تاكيد مي‌كنم كه هماهنگي مجلس و دولت نبايد به معناي تسليم محض شدن اشتباه شود. نمونه آن عملكرد مجلس پنجم در دو سال نخست دولت اصلاحات بود. به دليل اينكه اصولگرايان مجلس پنجم از چهره‌هاي با سابقه و شناسنامه‌دار سياسي بودند رفتار معقولي را در پيش گرفته و به همه وزراي معرفي شده توسط آقاي خاتمي راي دادند. البته فضاي عمومي جامعه در حمايت از دولت هم در اين تعامل بي‌تاثير نبود.
اصولگرايان راي ندادن مجلس هفتم و هشتم به بعضي گزينه‌هاي پيشنهادي دولت نهم و دهم را نشانه استقلال مجلس مي‌دانند.
گزينه‌هاي رئيس دولت نهم بعضا به اندازه‌اي ناشناخته و ضعيف تشخيص داده شدند كه حتي مجلس همسو با اصولگرايان به رغم همه رايزني‌ها نتوانست آنها را بپذيرد. نكته ديگر نيز اين است كه همه روساي‌جمهور پيش از وزارت نهم از رجايي تا خاتمي، خود نماينده مجلس بوده و از فضاي آن شناخت كافي داشتند و از اين حيث هم رئيس دولت نهم يك استثناست.
چرا به‌رغم گذشت شش سال از پايان مجلس ششم، اين دوره از پارلمان همچنان داراي حاميان و منتقدان جدي است؟
آراي داده شده از سوي مردم به كانديداهاي انتخابات مجلس ششم كه بالاترين ميزان را در تاريخ انتخابات اين قوه به ثبت رسانده نشان دهنده ميزان حمايت جامعه از آن است. نمايندگان اين دوره مجلس داراي توانمندي‌هاي بسياري بودند. استقلال عمل، مالكيت فكري و باور علمي در اداره كشور از ويژگي‌هاي اختصاصي نمايندگان مردم در مجلس ششم بود.
براي اين ويژگي باور علمي نسبت به اداره كشور كه آن را «اختصاصي» هم مي‌دانيد چه استدلالي داريد؟
خيل طرح‌ها و لوايح مصوب مجلس ششم در همه حوزه‌هاي سياسي، اجتماعي، فرهنگي و به‌ويژه اقتصادي اين مدعا را اثبات مي‌كند كه اگر چه برخي رسانه‌هاي فراگير تلاش كرده و مي‌كنند تا عملكرد مجلس ششم را تنها به حوزه سياسي منحصر كنند. در همين بحث حذف يارانه‌ها اگر نوع نگاه مجلس ششم با آنچه نمايندگان دوره هفتم و هشتم صورت دادند مقايسه شود به اين تفاوت نگاه پي‌مي‌بريد. در برنامه چهارم توسعه كه از سندهاي مهم مصوب مجلس ششم است نگاه به حذف يارانه‌ها نگاه فرآيندي بود؛ اينكه در يك فرآيند 10 ساله و به‌طور پلكاني، هر سال 10 درصد به قيمت بنزين و برخي‌ حامل‌هاي انرژي اضافه شود و به موازات آن، زيرساخت‌هاي حمل‌ونقل عمومي خصوصا مترو در كلانشهرهايي مانند تهران، اصفهان، مشهد، تبريز، اهواز و... تكميل و راه‌اندازي شود، همچنين به تدريج سوخت اصلي خودروها، گازي شده و بنزين به تدريج با قيمت جهاني آن برابر شود تا در كنار رشد دستمزدها، فشار كمتري به مردم وارد شود.
در مجلس هفتم با نگاهي ساده‌انگارانه و براساس نگاه سياسي و پوپوليستي به اقتصاد حتي برخي اقتصاددان‌هاي نواصولگرايان، از بنزين ليتري 300 تومان سخن گفته و طرح تثبيت قيمت كالاهاي اساسي را با سروصداي زياد به عنوان خدمت بزرگ به مستضعفان تصويب كردند. آنها پس از دو سال اعتراف كردند كه طرح آنها اشتباه بزرگ بوده نه خدمت بزرگ. با اين كار وقتي ديدند كه دولت نهم با كسري بودجه هنگفت مواجه شده در مقابل عرضه پول بدون پشتوانه سكوت كردند تا تورم افسارگسيخته ناشي از آن در چهار سال گذشته، فشار را به جامعه تحميل كند. اكنون هم در چرخشي 180 درجه‌اي به دنبال حذف يارانه‌ها آن هم بعضا دفعي و ناگهاني و نه تدريجي شده‌اند.
اعتقادي وجود دارد كه مجلس ششم در عرصه اقتصادي توفيق چنداني نداشت. به‌جز برنامه چهارم در چه حوزه‌هايي طرح و قانون موثر ارائه كرديد؟
سوالي كه امروز مطرح است اين است كه آنهايي كه مجلس ششم را به سياسي‌كاري متهم مي‌كنند خود توضيح دهند كه چه دستاوردي براي مردم داشتند؟ اگر ادوار مجلس شوراي اسلامي مورد ارزيابي قرار گيرد در مي‌يابيم، در دو مقطع به‌طور ناگهاني تورم بالاي 25 درصد بر جامعه ايران تحميل شد. مجلس ششم در حوزه اقتصاد طرح‌هايي زيربنايي را تصويب كرد.
از جمله قانون سرمايه‌گذاري خارجي كه اگر چه بخش‌هاي زيادي از آن توسط شوراي نگهبان رد شد اما قانوني پايه‌اي براي سرمايه‌گذاري خارجي به شمار مي‌رود. طرح تجميع عوارض، اصلاح نظام مالياتي، اصلاح روند بودجه‌نويسي، فعال كردن بورس‌هاي منطقه‌اي و... نيز از جمله دستاوردهاي اقتصادي مجلس ششم است. البته اتهام زدن به مجلس ششم تا حدود زيادي طبيعي است.
در مقابل ما افرادي قرار داشته و دارند كه با ابزارهاي رسانه‌‌اي قدرتمندي كه در اختيار داشتند، تصوير سياسي‌كاري از مجلس ششم را مخابره مي‌كردند. اين در حالي است كه مجلس ششم با نگاه عالمانه و غيرمغرضانه
نه تنها در كنترل تورم موفق بود بلكه سير نزولي سطح عمومي قيمت‌ها به شكلي بود كه در برنامه چهارم امكان تك‌رقمي شدن وجود داشت اما عملكرد دولت نهم و مجلس هفتم موجب رشد دوباره آن شد.
اما برخي نمايندگان مجلس هفتم و هشتم تورم را به عملكرد دولت نهم نسبت مي‌دهند؟
مجلس با ابزارهاي نظارتي خود مانند سوال، استيضاح و تحقيق و تفحص مي‌تواند جلوي رفتارهاي غلط دولت را بگيرد اما با همان طرح تثبيت قيمت‌هاي مجلس هفتم، 800 ميليارد تومان كسري بودجه در كشور ايجاد شد.
BUY NOW